La amnistía a debate ¿Puede el parlamento aprobar una ley no prevista en la Constitución?
El presidente en funciones, Pedro Sánchez, ya se ha pronunciado sobre la posibilidad de la amnistía en el Comité Federal del Partido Socialista "por el interés de España y en defensa de la convivencia entre españoles". ¿Sería constitucional una ley que le diera cabida?
Luis Javaloyes Garachana / GETAFE
Para empezar, la aprobación se debería llevar a cabo en el Congreso de los Diputados por una mayoría absoluta al entrar en materia orgánica, ya que afecta directamente a actos tipificados como delitos en el Código Penal. El proyecto de ley deberá pasar una segunda lectura por el Senado y el veto o enmiendas que esta cámara pudiera hacer quedarían en papel mojado, ya que el texto se devolvería a la Cámara Baja que, con la renovación de la mayoría absoluta, la ley ya estaría preparada para la sanción del Rey y su promulgación. Viendo que con el apoyo del Congreso de los Diputados sería suficiente, cabe ya constatar su cabida en las únicas dos normas a las que están sometidas las Cortes: sus reglamentos y la Constitución. A los efectos de esta materia, solo aplicaría la segunda.
En la norma fundamental no encontramos ninguna previsión para la aprobación de una ley de este tipo, sin establecer requisitos ni prohibiciones de ningún tipo. No entraremos en las analogías que se hacen con las previsiones para el indulto, ya que esta es una previsión hecha frente al poder ejecutivo, teniendo por tanto una naturaleza fundamentalmente diferente e inferior a las potestades que tiene el poder legislativo en nuestro modelo parlamentario. Por tanto, el parlamento no iría en contra de ningún artículo concreto de la constitución al promulgar esta ley, por lo que ahora tocaría ver si hay algún límite implícito.
Sin embargo, hay quien defiende que el Parlamento no podría aprobar una ley de amnistía ya que no está expresamente prevista en la Constitución. Esto lo defienden argumentando que todos los poderes públicos tienen una vinculación positiva a la norma.
A diferencia de los individuos privados que tienen una relación negativa hacia la norma, está permitido todo lo que no está prohibido, los poderes públicos únicamente podrían realizar lo que en última instancia estuviera previsto en la Constitución. Por motivos de brevedad se limitará el estudio a los tres poderes públicos principales centrales dentro del Estado: el poder legislativo, el ejecutivo y el judicial.
Sin embargo, este argumento es falso. Se excede el alcance real de la vinculación positiva a la norma de los poderes públicos. Este aplica para la Administración Pública y el Poder Judicial, pero no para una parte importante de la actuación del Gobierno y para una parte aún mayor del papel de las Cortes.
Para el Poder Judicial este principio está expresamente establecido en el artículo 117.4. Para el Ejecutivo debemos distinguir al Gobierno y a la Administración Pública, dirigida por el primero. El caso para la segunda también está expresamente establecido en el artículo 103.1 y el artículo 1.2 de la Ley del Procedimiento administrativo común para las Administraciones Públicas.
La Constitución le asigna al Gobierno tres funciones en su artículo 97.1: la de dirección del Estado, la función ejecutiva y la reglamentaria. La potestad reglamentaria queda sometida bajo el art. 128 de la LPAG, que señala la superioridad jerárquica de la Ley y de los Estatutos de Autonomía así como excluyendo la capacidad de la regulación por reglamento de las materias con reserva de ley, sin perjuicio del papel de desarrollo previsto en estas. Estos serían los límites de su potestad reglamentaria. La ejecutiva comprende convertir en una realidad material y defender lo dispuesto en todo el espectro del Ordenamiento Jurídico.
Ahora, tiene libre actuación en cuanto a la potestad de "dirección"que le da la Constitución, sin perjuicio de la responsabilidad legal en caso de incurrir en actos delictivos (art 102.1) y a la responsabilidad política ante el Congreso de los Diputados. La concepción meramente ejecutiva del Gobierno es una que se quedó atrás en los debates del liberalismo del siglo XIX.
Como se ha visto, es reduccionista aplicar el principio de vinculación positiva a la ley de todos los poderes públicos. No hay que confundir el principio de legalidad o que España se constituya como un Estado de Derecho con que todos los poderes públicos únicamente pueden realizar las actuaciones previstas en el Ordenamiento Jurídico previo. La Constitución no lo ha establecido así.
Esta vinculación positiva a la norma únicamente aplica a todos los poderes del Estado en materia de derechos fundamentales, como determina el artículo 53.1, incluyendo expresamente al Parlamento en referencia al desarrollo por ley. Además, las Cortes tienen un mandato constitucional para promulgar determinadas leyes, como la del Tribunal Constitucional o del Gobierno.
Pero más allá de eso, la Constitución señala a las Cortes como las representantes del pueblo español (art 66), siendo la ley la máxima expresión de la voluntad general en palabras de Rousseau. Por esto, en la teoría de la separación de poderes, si bien les da un mantra de igualdad, el Parlamento siempre tiene primacía sobre los otros dos poderes. Y es el legitimado para realizar las normas de mayor trascendencia, desde la reforma constitucional a las leyes, con libertad en su elaboración mientras no vaya en contra de la norma fundamental. Por lo tanto, que la Constitución no prevea la elaboración de una ley de amnistía no sería un impedimento.
Sin embargo, esta no sería la única pregunta para determinar la constitucionalidad o idoneidad de una ley de amnistía: ¿podría ir en contra de la igualdad de todos los españoles frente a la Ley? ¿Es esto una intrusión en la división de poderes? ¿Es la medida adecuada políticamente hablando?